Alors que les effets du changement climatique deviennent de plus en plus visibles, une prise de conscience globale est en train de s’opérer sur la nécessité d’adapter nos sociétés, et notamment le bâti, aux risques posés par les aléas climatiques. Si l’importance de l’adaptation pénètre petit à petit les milieux professionnels et la société, des politiques publiques d’adaptation existent déjà depuis plusieurs décennies, avec malheureusement trop peu de résultats. C’est dans ce contexte, que le gouvernement a publié en 2018 la seconde version du Plan national d’adaptation au changement climatique (2018-2022) (PNACC-2). La question est à présent de savoir si celui-ci sera en mesure de répondre aux enjeux de l’adaptation. Parce que le PNACC-2 est un document difficile à appréhender, l’OID propose un article critique permettant à la fois de présenter le nouveau Plan et d’analyser les opportunités et défis associés à sa mise en œuvre.
Le dernier-né des politiques nationales d’adaptation au changement climatique
Le PNACC-2 s’inscrit dans une démarche d’adaptation enclenchée par le gouvernement à la fin des années 1990. Il est l’héritier de la Stratégie nationale d’adaptation au changement climatique, parue en 2006 et du PNACC-1 (2011-2015), publié en 2011. S’il s’inscrit dans la continuité des précédentes politiques nationales d’adaptation au changement climatique, l’approche transversale et décentralisée qu’il adopte marque un tournant.
Lors de l’élaboration du PNACC-2, une attention particulière a, en effet, été accordée à la prise en compte des remarques contenues dans le Rapport d’évaluation du PNACC-1, paru en novembre 2015, qui regrettait notamment le manque de suivi des actions, l’implication quasi inexistante du secteur privé et des autorités locales, et l’absence de cohérence entre les mesures mises en place. Afin de répondre aux défis de l’adaptation climatique, le choix a été fait de restructurer entièrement le PNACC, en adoptant une organisation des actions par domaines d’action transversaux, et non plus par secteurs d’activités. Le nombre d’actions recommandées a également été revu à la baisse, 58 dans le PNACC-2 contre 84 dans le PNACC 1, et ce qui a permis un certain approfondissement des tenants et des aboutissants des actions et de leurs modalités de mise en œuvre et de suivi. Enfin, le PNACC-2 redistribue les cartes des politiques d’adaptation en s’appuyant davantage sur les autorités locales et les grands secteurs d’activités pour l’élaboration et la mise en œuvre de mesures d’adaptation.
Une majorité d’actions générales, et quelques actions s’adressant au secteur de l’immobilier
Parmi les nombreuses actions générales recommandées dans le PNACC-2, deux semblent particulièrement importantes :
- Le PNACC-2 annonce la création d’un réseau de comités régionaux de l’adaptation en métropole et outre-mer qui doit permettre une plus grande cohérence entre les actions menées par les autorités locales et les autorités nationales. Ce réseau a vocation à devenir une plateforme d’échange entre acteurs, de collecte des données locales du changement climatique, d’échange de bonnes pratiques et de suivi de la mise en place des politiques d’adaptation sur le terrain. C’est par ce vecteur que les autorités régionales seront également invitées à participer aux travaux menés dans le cadre du domaine d’action « Prévention et résilience » du PNACC-2. (Action GOUV-3)
- Afin d’identifier les filières les plus vulnérables au changement climatique, une étude prospective générale sera menée par le ministère de la Transition écologique entre 2018 et 2020. Pour identifier et renforcer les mesures spécifiques à mettre en place dans chaque secteur, des études par filière seront conduites entre 2020 et 2022, en collaboration avec les acteurs des filières concernées, les acteurs du monde de la recherche et les observatoires régionaux. L’étude prospective générale est en cours et sera publiée à l’été 2021. (Action ECO-1)
Plusieurs dispositifs du PNACC-2 concernent directement ou indirectement le monde de l’immobilier. En voici la liste :
- Les référentiels techniques du secteur de la construction vont être revus et adaptés, en concertation avec les parties prenantes, afin de prendre en compte les projections climatiques régionalisées à moyen et long termes. (Action GOUV-5)
- La résilience du bâti au changement climatique sera améliorée afin de se prémunir des risques naturels et sanitaires. Ce processus s’appuiera notamment sur les labels existants, les Plan de prévention des risques naturels (PPRN) et de nouveaux moyens réglementaires. Les solutions adaptatives fondées sur la nature seront encouragées. (Action P&R-3)
- Les parties prenantes du secteur de l’assurance, élaboreront et mettront en place des solutions permettant de répondre aux défis liés à l’intégration du changement climatique dans les mécanismes de prise en charge des risques résiduels. (Action P&R-5)
- Le ministère de la Transition écologique limitera l’artificialisation et l’imperméabilisation des sols, en s’appuyant sur les outils normatifs à sa disposition (Schéma de cohérence territoriale, Plan local d’urbanisme intercommunal, etc.) et la diffusion des meilleures pratiques de préservation ou de restauration des sols et s’emploiera à réhabiliter les territoires détériorés (dépollution, restauration de friches industrielles, etc.). (Action NAT-3)
- Afin de renforcer la résilience des écosystèmes face au changement climatique, le ministère de la Transition écologique développera des outils contractuels, fonciers, réglementaires et financiers permettant de concilier la préservation des écosystèmes et les activités humaines. (Action NAT-7)
- Des critères d’investissement s’appuyant sur les paramètres climatiques projetés seront développés par le ministère de la Transition écologique et le ministère de l’Économie et des Finances afin de permettre d’anticiper l’impact du changement climatique sur la rentabilité de leurs investissements. (Action ECO-2)
- Les établissements d’enseignement supérieur et de recherche et plusieurs organismes publics seront mobilisés afin de mener des études sur les défis et les opportunités de la filière bois. (Action ECO-9)
- Des partenariats et des dialogues seront créés entre les acteurs du monde de la finance, de la recherche, et les autorités publiques afin de donner aux acteurs de la finance un accès privilégié à l’expertise climat, une capacité d’intervention dans le financement de l’adaptation renforcée et de développer une coordination entre les différentes parties prenantes. (Actions ECO-10/ECO-11/ECO-12)
Une appréciation du degré de mise en œuvre des actions listées ci-dessus serait extrêmement pertinente. Malheureusement, les documents de suivi des 58 actions du PNACC-2 sont en cours d’élaboration. La réunion de suivi de la mise en œuvre du PNACC-2, du 19 novembre 2020, devant faire l’objet d’un avis du Conseil national de la transition écologique en décembre.
Un Plan mieux armé pour répondre aux enjeux de l’adaptation
La pertinence des PNACC tient en partie au fait qu’ils s’inscrivent dans une volonté de mener de front une démarche d’atténuation et d’anticipation du changement climatique, l’adaptation étant souvent reléguée au second plan. Là où la première version du PNACC ne permettait pas de combler toutes les attentes d’une politique d’adaptation au changement climatique, la deuxième version du Plan semble être davantage en capacité de répondre aux défis de l’adaptation, et ce, malgré quelques faiblesses développées plus loin dans cet article.
Le PNACC-2 répond à la nécessité absolue d’impliquer les acteurs du terrain, notamment ceux des grands secteurs économiques et les autorités locales, dans le processus de sélection des mesures, de mise en place et de suivi afin de répondre au mieux aux enjeux très divers de l’adaptation. Alors que jusqu’ici, les politiques d’adaptation étaient élaborées et pilotées de manière très centralisée par des organisations publiques et des ministères, le PNACC-2 entend mettre à contribution les acteurs qui sont au plus près de la réalité afin d’élaborer des mesures qui prennent en compte les besoins spécifiques, le degré d’exposition et la capacité d’adaptation de chaque filière ou territoire. Le PNACC-2 saisi bien mieux que ses prédécesseurs la complexité du processus d’adaptation au changement climatique et la nécessité d’adapter les 58 actions recommandées à chaque contexte.
En pensant les 58 actions à mettre en œuvre par domaines d’action transversaux et non plus par secteurs d’activité, le PNACC-2 entend favoriser le développement de dialogues entre les acteurs concernés et l’adoption, par les acteurs pilotes des actions, d’une vue d’ensemble de la stratégie d’adaptation au changement climatique française qui doivent permettre une plus grande cohérence entre les mesures mises en place. De nombreuses actions appellent également à la création de plateformes de dialogue, de collecte et d’échange d’informations qui participeront à l’alignement des décisions prises. Alors que le PNACC-2 abonde dans le sens d’une décentralisation et d’une spécification des mesures mises en place, l’accent mis sur la nécessité de renforcer la communication entre les acteurs constituera un élément essentiel du succès hypothétique du PNACC-2.
Parce qu’il encourage fortement la mise en place de solutions adaptatives basées sur la nature, le PNACC-2 s’inscrit dans une démarche durable d’adaptation au changement climatique. Après identification d’un risque climatique, les solutions fondées sur la biodiversité doivent en effet être privilégiées, car elles permettent à la fois d’adapter les bâtiments et les milieux urbains et ruraux au changement climatique, mais également d’atténuer ce changement climatique. Ces actions sont également polyvalentes, car elles permettent souvent de lutter contre plusieurs aléas climatiques en même temps.
Par ailleurs, il est intéressant de noter le PNACC-2 est réalisé en cohérence avec les différents scénarios proposés par le GIEC, qu’ils soient optimistes ou pessimistes. En effet, les actions proposées entrent en résonnance avec une augmentation de 2°C à 2050, qui correspond au point de rupture des différents scénarios.
Mais malgré tout, un Plan fragilisé par de nombreuses imprécisions
Malgré de nombreux points très positifs, le PNACC-2 présente quelques faiblesses, qui pourraient représenter un obstacle à son appropriation par les acteurs concernés et à sa mise en œuvre effective.
Le PNACC-2 est un document très court qui ne détaille pas assez les 58 actions listées. Alors qu’une attention particulière a été accordée à l’approfondissent des actions dans le cadre des travaux de concertation nationale qui ont servi de recommandations à l’élaboration du PNACC-2, le PNACC-2 lui, reste très vague quant aux moyens de mise en œuvre et de suivi des actions. Le PNACC-2 ne faisant que 26 pages, contre 229 pour le document de recommandations, il ne parvient pas à fixer un cadre de compréhension des actions, de leur mise en œuvre et de leur suivi précis. Or, sans directives claires, les acteurs concernés risquent d’avoir du mal à se mobiliser et à s’organiser, comme cela a été observé dans le cadre du PNACC-1.
La volonté d’impliquer les acteurs du secteur privé et les autorités locales, parce qu’elle complexifie le processus d’élaboration et de mise en œuvre des mesures, pourrait également retarder la mise en place des 58 actions du PNACC-2, et notamment de celles qui ne disposent pas de modalités précises.
Le PNACC-2 souffre également d’imprécision au niveau des coûts de mise en œuvre des actions. En effet, aucun des documents relatifs au second PNACC, ne détaille de budget. Les contributions de chaque type d’acteurs ne sont également pas renseignées. Il est donc impossible pour les parties prenantes d’appréhender les actions dans leur entièreté.
En adoptant une approche plus transversale, décentralisée et collective, le PNACC-2 marque une rupture avec ses prédécesseurs et se positionne comme un outil à même de mieux répondre aux défis de l’adaptation au changement climatique que le PNACC-1. Les autorités en charge du pilotage des actions devront cependant faire attention à ne pas laisser les nombreuses imprécisions du PNACC-2 mettre en péril la mise en œuvre de ses 58 actions.
Tous les documents relatifs aux politiques publiques d’adaptation au changement climatique françaises sont disponibles à ce lien. Les liens suivants permettent d’accéder directement au PNACC-2, à la synthèse du PNACC-2, au rapport d’évaluation du PNACC-1 et au rapport de recommandations qui a permis l’élaboration du PNACC-2.
Merci à Jerome Duvernoy de l’Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique pour sa relecture ! Article rédigé par Mathilde Philippot, sous la supervision de Sakina Pen Point.
